Gerardo Juárez Corral
INTRODUCCIÓN
Para dar una visión y un panorama del problema de la seguridad alimentaria y su relación con el diseño y operación de las políticas públicas, se parte de las siguientes interrogantes: ¿Existen acciones institucionales de alto impacto que mitiguen el hambre y la inseguridad alimentaria? ¿los estudios relativos al hambre, la pobreza y sus consecuencias han sido o son relevantes y pertinentes para el país? ¿cuál es la contribución más importante que la investigación en seguridad alimentaria han presentado las universidades mexicanas? ¿existen iniciativas destinadas a diseñar y operar políticas públicas de una alimentación sostenible en las zonas rurales y urbanas? ¿cómo y de qué manera se podrían vincular las políticas alimentarias con las políticas agrícolas y ganaderas, de desarrollo rural, de salud, de educación, ambientales y urbanas para concebir, explicar y presentar alternativas de solución a la inseguridad alimentaria? ¿qué concepciones e ideas profesan los actores que están detrás de las políticas públicas? ¿las políticas alimentarias se diseñan como instrumentos para un cambio en los sistemas alimentarios sustentables?
Se pretende plantear el problema de la seguridad alimentaria a fin de que sea considerado en las políticas públicas, programas y proyectos institucionales, con participación del gobierno, productores y académicos, en una línea de coordinación y acción acorde con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) planteados por la ONU desde el año de 2015. Se siguieron los principios de la metodología de análisis, con un enfoque basado en la identificación de problemas, para construir las categorías analíticas que permitan entender la participación en el diseño de las políticas públicas en materia de seguridad alimentaria.
Marcos internacional y nacional de la seguridad alimentaria
Desde el año 2015, la Cumbre de la ONU de los 193 Estados Miembros de las Naciones Unidas, pactaron erradicar la pobreza, optimizar el uso de los recursos naturales y mejorar la calidad y expectativas de vida en el mundo, a través de la declaración de 17 Objetivos de Desarrollo Sustentable (ODS) y 169 metas, que se pretende alcanzarlos para el año 2030 (por ello se denomina también “Agenda 2030”) (Ivette, A. s/a). De los 17 ODS, se rescata para los efectos del presente trabajo el número 2 relativo a “poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria, mejorar la nutrición y promover la agricultura sostenible”. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, incluidos los 17 ODS, son objetivos globales que sucedieron a los Objetivos de Desarrollo del Milenio el 1 de enero de 2016 y cuya evaluación fue realizada en septiembre de 2019, en el Foro Político de Alto Nivel 1 donde se señaló que el mundo está “fuera de camino” hacia el cumplimiento de los ODS; se informó que el mundo no iba a cumplir la mayoría de las metas de los ODS relacionadas con la alimentación y la agricultura para 2030 (FAO, 2020).
En el año 2020 más de 2,300 millones de personas (el 30% de la población mundial) carecieron de acceso a alimentos adecuados; indicador denominado “prevalencia de la inseguridad alimentaria moderada o grave”, “[…] se disparó en un año tanto como en los cinco años anteriores combinados. La desigualdad de género se agudizó: en 2020, por cada 10 hombres que padecían inseguridad alimentaria, había 11 mujeres que la padecían (frente a 10.6 en 2019)” (ONU, 2020). La Organización de las Naciones Unidas (ONU) estimó que el ODS 2 (Hambre cero) quedará incumplido para el año 2030 “[…] por un margen de casi 660 millones de personas. De esta cifra total, puede que unos 30 millones se deban a los efectos duraderos de la pandemia” (ONU, 2020).
La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), definió cuatro pilares de la seguridad alimentaria que deben contemplarse en las medidas destinadas a alcanzar los objetivos de reducir el hambre. Los cuatro pilares son: a) la disponibilidad de alimentos, que hace referencia al suministro de los mismos, b) el acceso a los alimentos, es decir, la capacidad de las personas de conseguir alimentos cuando están disponibles. Dado que tanto la disponibilidad como el acceso han de ser estables, el tercer pilar c) la estabilidad, tiene como fin garantizar en todo momento alimentos adecuados; mientras que el cuarto d) la utilización, comprende la inocuidad de los alimentos y el bienestar nutricional (FAO, 2012).
La ONU estableció que “En el mundo hay alimentos más que suficientes para alimentar a los 7,800 millones de habitantes que conformamos la población mundial […] Sin embargo más de 820 millones de personas pasan hambre […] Y aproximadamente 144 millones de niños menores de 5 años tienen retrasos del crecimiento; eso es más de 1 de cada 5 niños en todo el mundo […] Nuestros sistemas alimentarios están fallando, y la pandemia de enfermedad por coronavirus (Covid-19) está empeorando aún más las cosas. […] cada vez está más claro que hay una emergencia alimentaria mundial inminente que podría tener repercusiones a largo plazo para cientos de millones de niños y de adultos” (Guterres, A., 2020).
En América Latina la atención a los problemas del hambre y malnutrición, así como a la inocuidad de los alimentos, se ha debido al “[…] crecimiento de la población urbana, la reestructuración de las principales cadenas de suministro de alimentos, la creciente influencia de los supermercados, el aumento del consumo de alimentos fuera del hogar y de comida rápida […]”, (Le Coq, J. F.; et. al., 2021).
Los conflictos políticos de Latinoamérica y los efectos del Covid-19, han sido determinantes para el regreso de los problemas relativos a la pobreza, el hambre, la desigualdad. Desde el año de 2010 se reconocía a América Latina como una de las regiones que más rápidamente avanzaba en el tratamiento de estos problemas, en los últimos años el avance ha sufrido retrocesos. Desde 2019, América Latina y el Caribe, presentan una tendencia que se aleja de los ODS (Le Coq, J. F.; et. al., 2021). El problema de la seguridad alimentaria en Latinoamérica es provocada, en buena parte, por “El aumento de los precios de los alimentos, la crisis de desempleo y la reducción de los ingresos para la población más pobre (compradora neta de alimentos); con ello, se “[…] estimula el consumo de alimentos industrializados y ultraprocesados, los cuales son más baratos y de fácil acceso, ya que se distribuyen ampliamente a través de las grandes cadenas de supermercados.
Así, a pesar de los avances que se han producido en la región en la discusión sobre la producción y consumo de alimentos saludables, una gran parte de la población no tiene acceso a ellos sino con el apoyo de políticas públicas, las cuales han perdido fuerza en razón de la crisis fiscal de los Estados y, más que eso, por el ascenso de gobiernos alineados con los intereses de la industria alimentaria”. (Le Coq, J. F.; et. al., 2021). México presenta una gran diversidad en su territorio; la producción de alimentos en el norte del país son tierras áridas y semiáridas, utilizan el riego a gran escala, se encuentran lejanos a las zonas de consumo, pero existe una conexión e inversión en transporte, distribución y agroindustria (FAO, 2019).
Las zonas de producción del sur cuentan con clima tropical o templado, con zonas rurales aisladas, de pequeña escala, sin conexiones con zonas de consumo y presentan un menor desarrollo agroindustrial; geografía montañosa y falta de infraestructura de carreteras y caminos rurales (FAO, 2019). En el centro del país, existen los “[…] productores pequeños, medianos y grandes producen tanto bajo riego como temporal, debido a fortalezas agroclimáticas cuentan con una gran variedad de productos, desde granos, hortalizas, frutas y pecuarios, y con una mayor cercanía a las zonas de consumo” (FAO, 2019).
El sistema agroalimentario mexicano se caracteriza por la integración del medio ambiente, personas, insumos, procesos, infraestructuras, instituciones, etc., y por actividades vinculadas con “[…] la producción, la elaboración, la distribución, la preparación y el consumo de alimentos, así como los productos de estas actividades, incluidos los resultados socioeconómicos y ambientales” (FAO, 2019). La Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (SADER), concibe al sector agroalimentario como la integración de todas las actividades relacionadas con la generación de alimentos de origen vegetal, animal y fúngicos, a través de actividades como la agricultura, silvicultura, entre otras; se divide en los subsectores agrícola, pecuario, pesquero, acuícola y agroindustrial; además cada uno de éstos viene acompañado de sus cadenas productivas, es decir, el proceso por el que pasa un alimento o producto desde su origen hasta su destino final y en donde intervienen una gran cantidad de personas como agricultores, ganaderos, campesinos, pescadores, ingenieros agrónomos, veterinarios, investigadores, entre otros (SADER, 2021).
Para entender la lógica y la dinámica del sistema agroalimentario, es necesario puntualizar tres puntos característicos del sistema: a) cadena de suministro de alimentos, la cual abarca las etapas desde la producción de alimentos hasta su consumo (producción, almacenamiento, distribución, elaboración, venta); b) el entorno alimentario, referido al contexto físico, económico, político y sociocultural en donde se da la interacción consumidor-sistema alimentario para adquirir, preparar y consumir los alimentos; implica la existencia de espacios físicos para el acceso de los alimentos; las decisiones del consumidor que se basan en los ingresos, la educación, los valores o las aptitudes, y las normas políticas, sociales y culturales base de interacciones. Los elementos centrales del entorno alimentario que influyen en estas decisiones se refieren al “[…] acceso físico y económico a los alimentos (proximidad y asequibilidad); la promoción y publicidad de los alimentos y la información sobre éstos; y la calidad e inocuidad de los alimentos”; c) el comportamiento de los consumidores, orientados a las preferencias personales (sabor, comodidad, cultura); de cualquier forma el “[…] comportamiento también depende del entorno alimentario existente […]” (FAO, 2019).
El Sistema Agroalimentario en México pretende constituirse como una política de Estado para el cumplimiento de los ODS 2030, así como con los acuerdos de París sobre el Cambio Climático. “[…] Sin embargo, para que sea efectivo, debe tener la capacidad para desarrollar mecanismos donde se establezcan vínculos efectivos entre el Estado, la sociedad rural y el mercado, para favorecer los requerimientos alimentarios de la población nacional y elevar los niveles de bienestar de los pequeños productores, en procesos que favorezcan la cohesión social y ambiental […]” (Ávila-Sánchez, H., 2018).
Además, deben existir vínculos con los trabajos de investigación y académicos de las universidades, ya que ahí residen los elementos técnicos, los modelos, las propuestas, los proyectos, los fundamentos y los elementos de viabilidad a las políticas sobre la seguridad alimentaria en México. De igual forma, debe comprenderse la relación social y geográfica de las áreas urbanas y rurales, para no provocar una fragmentación territorial; es decir, una concepción que considere la articulación entre lo urbano y lo rural, que podría eventualmente incidir en el marco legal y en el diseño de políticas públicas (FAO, 2019).
La FAO planteó algunos elementos que han sido determinantes para la existencia de una visión fragmentada campo-ciudad: a) “[…] en la Cámara de Diputados existen siete comisiones que legislan sobre temas relacionados con el sistema alimentario sin necesariamente considerar al sector como un todo; b) […] a nivel del Gobierno Federal sucede algo similar, ya que cada Secretaría atiende a su campo específico. Esta forma de operar provoca en muchas ocasiones que los esfuerzos se dupliquen, que las decisiones sean contradictorias entre sí y que los recursos económicos se pulvericen diluyendo la acción gubernamental” (FAO, 2019). Para entender las interacciones entre lo rural y lo urbano, se plantea el enfoque de los sistemas alimentarios, que parte de la visión de considerar a las áreas rurales y urbanas como una “unidad integrada”.
Esta unión considera a los individuos e instituciones que participan en el sistema alimentario “[…] que hacen posible o inhiben los cambios en dicho sistema, así como el ambiente social, económico, político y tecnológico en el cual se desarrollan las actividades”; de igual forma, considera la relación entre salud y nutrición de la población; ya que, su funcionamiento puede incidir en la desnutrición, el hambre oculta (deficiencia de micronutrientes), el sobrepeso y la obesidad, y en el desarrollo de enfermedades crónicas no transmisibles (FAO, 2019).
La importancia de las políticas públicas en la seguridad alimentaria Desde el año de 1996, la Cumbre Mundial de la Alimentación en la FAO, estableció la definición de seguridad alimentaria en los siguientes términos: “[…] existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana” (Urquía-Fernández, N., s/a).
El concepto de seguridad alimentaria “[…] sintetiza un movimiento por medio del cual los problemas centrales relacionados a los alimentos pasaron de estar centrados en la erradicación del hambre para volver a la cuestión más amplia del derecho humano a la alimentación saludable, que incorpora la discusión sobre el acceso a los alimentos en cantidad y calidad adecuados, pero también elementos relacionados con la ciudadanía y la preservación del medio ambiente […] algunos países lo integraron a las políticas públicas a mediados de la década de 2000” (Le Coq, J. F.; et. al., 2021).
Se ha fijado la conceptualizado de seguridad alimentaria en el contexto mundial, sin embargo, aún no prevalece una visión integral del concepto de política alimentaria, lo que ha provocado que los objetivos no sean claros y precisos; cada gobierno cambia los objetivos, pasan de concepciones como la autosuficiencia alimentaria a la seguridad alimentaria o a la soberanía alimentaria, que tienen diferencias que obligan a plantear la política en función de propósitos difusos y generales, provocando la realización de acciones y esfuerzos aislados que llevan al desperdicio de recursos, con estrategias mal concebidas y duplicidad de programas (López, R. y Gallardo, D., 2015).
Ante la falta de una concepción integral de la seguridad alimentaria, se presentan problemas como la alta concentración del mercado doméstico de alimentos en grandes comercializadores, excluyendo a los pequeños productores; se enumeran problemas de los productores de alimentos como “[…] la falta de acceso a mercado (dificultad en la comercialización, falta de transporte y/o almacenamiento, falta de información sobre los precios de los productos, y la falta de organización de la producción” (FAO, 2019).
En el presente documento, el concepto de seguridad alimentaria es el objeto de estudio central y toma como referencia conceptual lo definido por la FAO desde el año de 1996, destacando los elementos fundamentales como el acceso físico y económico a los alimentos de todas las personas, suficiente, inocuos y nutritivos; lo que permite que las personas mejoren su calidad de vida para llevar a cabo actividades culturales, científicas, artísticas en la sociedad; es decir, el consumo de alimentos permite que las personas desarrollen sus capacidades naturales y adquiridas para construir una sociedad con altos índices de desarrollo humano.
Además, el concepto de seguridad alimentaria está estrechamente relacionado con el ODS 2 (Hambre cero). Así lo señaló el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), al afirmar que la importancia de las políticas que se destinan a satisfacer las necesidades relacionadas con la seguridad alimentaria, se consideran relevantes “[…] para garantizar una vida activa y sana que posibilite el desarrollo de los individuos en el corto, mediano y largo plazo, en ámbitos como el desempeño escolar, la capacidad de generación de ingresos, un buen estado de salud y el disfrute de una vida plena” (CONEVAL, 2018).
Además, el CONEVAL agregó que cuando la población carece de alguna de las cuatro dimensiones (disponibilidad, acceso, estabilidad y utilización de los alimentos), se encontrará en un estado de inseguridad alimentaria. Como consecuencia las personas tendrán un déficit en energía y salud, y presentar dificultades para desarrollar plenamente sus habilidades. La vulnerabilidad y la pobreza son aspectos a considerar para el logro de la seguridad alimentaria (CONEVAL, 2018). El CONEVAL agregó en esta materia, que las investigaciones sobre el impacto de las cuatro dimensiones de la seguridad alimentaria en su conjunto, son casi inexistentes. “[…] Se encontró que hay estudios sobre la disponibilidad, acceso y uso de alimentos, sin embargo, no se hallaron investigaciones sobre la dimensión de estabilidad en el tiempo de las tres dimensiones anteriores”. Lo cual implica que la evidencia empírica sobre seguridad alimentaria sea escasa y los pocos estudios existentes no sean completos para explicar el estado de la seguridad alimentaria en las poblaciones bajo estudio (CONEVAL, 2018).
Según la Auditoria Superior de la Federación (ASF), para el año 2017 faltaba alinear los programas sectoriales con los ODS a la Agenda 2030, así como concluir la definición a los responsables de las metas y la coordinación entre éstos para su logro2. En el mismo año, aún no operaban los mecanismos de coordinación para las políticas públicas relacionadas con la meta 2.4 (sostenibilidad de los sistemas de producción de alimentos), tampoco se habían establecido mecanismos de participación social con los especialistas del sector agropecuario, pesca y medio ambiente. Además, el proyecto de monitoreo y evaluación de las principales políticas vinculadas a la meta 2.4 no incluyó los elementos relacionados con la sostenibilidad de los sistemas de producción de alimentos; prácticas agrícolas resilientes que aumenten la productividad y producción; mantenimiento de los ecosistemas; fortalecimiento de la capacidad de adaptación al cambio climático, a los fenómenos meteorológicos extremos, las sequías, las inundaciones, los desastres; y la mejora en la calidad de la tierra y el suelo (ASF, 2021).
Por su parte, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT), propuso el Programa Nacional Estratégico (ProNacE), para “[…] incidir en el sistema agroalimentario en su complejidad estructural y dinámica […]”, a través de Proyectos Nacionales de Investigación e Incidencia (PRONAII), participativos y con multifactoriales; operados en zonas específicas y con experiencias regionales de relevancia nacional; identificando metas y acciones específicas (CONACyT, 2021). El ProNacE, concibe a la Soberanía Alimentaria como un “[…] derecho de los pueblos, de los países, o uniones de Estados, a definir su política agraria y alimentaria sin la injerencia o presión de terceros (países y/o corporaciones); prioriza la producción agrícola nacional y el comercio local sobre las importaciones; busca la autosuficiencia y la seguridad alimentaria a nivel nacional para garantizar a todas las personas el acceso físico, social y económico permanente a alimentos seguros, saludables, nutritivos, culturalmente adecuados y en cantidad suficiente para llevar una vida digna, productiva y saludable […]” (CONACyT, 2021). El CONACyT tiene grandes expectativas en el ProNacE, “Se espera que los PRONAIIs planteen propuestas de investigación-acción participativa (IAP), que estén claramente avanzados en las posibilidades reales de fortalecer los circuitos alimentarios de producción y consumo virtuosos en territorios específicos, con usos especiales, que pueden ser rurales, pesqueros o de litorales, periurbanos o incluso urbanos, o bien, contribuir al robustecimiento de los procesos antes enunciados […]” (CONACyT, 2021).
La convocatoria para acciones de investigación en seguridad alimentaria que ha emitido el CONACyT, aún están en proceso de llevarse a cabo; los resultados y el impacto que podría tener en una reducción de la pobreza y de la pobreza alimentaria, es una asignatura pendiente en la generación de argumentos, líneas y directrices técnicas y científicas para el diseño de políticas públicas en materia de seguridad alimentaria. Los investigadores de las Instituciones de Educación Superior tienen la oportunidad, el reto y el compromiso de avanzar en el mejoramiento del desarrollo humano del país y colaborar en la crisis alimentaria, que según el CONACyT “En el 2016 la Secretaría de Salud emitió la emergencia epidemiológica por obesidad y diabetes […]” (CONACyT, 2021). Leyva, D. A. y Pérez, A. (2015), mencionaron que “[…] La Organización de la Alimentación y la Agricultura (FAO) informó que la ingesta media de energía entre los mexicanos desde 2003 hasta 2005 fue de 3,270 kcal por día por habitante, muy por encima del requisito mínimo kcal al día 1,850.
Este exceso provoca aumento en el sobrepeso y obesidad […]”; lo cual constituye un factor de riesgo para enfermedades crónicas no transmisibles como la diabetes tipo 2, hipertensión, enfermedades cardiovasculares y ciertos tipos de cáncer. Las políticas públicas ¿para qué? El Instituto Nacional de Salud Pública (INSP), señaló que las políticas públicas de alimentación y nutrición se refieren a las acciones que tienen como principal objetivo garantizar que la población pueda tener acceso a alimentos que le permitan satisfacer sus necesidades y cumplir con los requerimientos nutritivos para una vida saludable; el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CDRSSA)3 refiere “[…] que la política alimentaria es el conjunto de acciones e iniciativas del Estado desarrolladas para resolver el problema de la inseguridad alimentaria y nutricional mediante leyes, planes, programas, presupuestos e instituciones, relacionadas con el hambre, la desnutrición, la pobreza y la malnutrición” (Juquila, A y Cordero, J. M., 2019).
México es un país cuya población mayoritaria se ubica en zonas urbanas; entre 1990 y 2020 la población rural pasó del 29% al 21% del total de la población; del año 1990 al 2020 la población urbana pasó del 71% al 79% (INEGI, 2020)4 . Lo que implica que el consumo de alimentos se concentre en zonas urbanas, con una estructura de distribución y abastecimiento muy particular: “[…] a) mayor distancia de las zonas de producción a los mercados urbanos más lejanos; b) mayores requerimientos de transporte, calidad, disponibilidad, y volúmenes […]. Se estima que alrededor del 70% de los alimento que consumen las familias mexicanas provienen de cuatro sitios principales: mercados, tiendas de abarrotes, tiendas especializadas y supermercados” (FAO, 2019). Históricamente las políticas alimentarias han estado presentes en las acciones gubernamentales, de las cuales nos da cuenta Ávila-Sánchez, H. (2018), en los siguientes términos: De 1920 a 1930, operaron diversos programas asistenciales y subsidios a la producción; desayunos escolares, cooperativas.
De 1930 a 1970, se estableció el Programa Nacional de Alimentación, con la creación de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO) y tiendas rurales como la Distribuidora e Impulsora Comercial Conasupo, S. A. de C. V. (DICONSA) y Leche Industrializada Conasupo S.A. de C.V. (LICONSA). De 1976 a 2019, se crearon programas como el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), Programa Nacional de Alimentación (PNA), Cruzada Nacional contra el Hambre, Programa México sin Hambre, Programa para la Soberanía Alimentaria, entre otros; se pretendió recuperar la autosuficiencia alimentaria, fortalecer la seguridad alimentaria y erradicar el hambre y la desnutrición. Ávila-Sánchez (2018), refiere que los programas alimenticios no cumplieron sus objetivos, debido a las siguientes consideraciones: a) inadecuada estrategia metodológica; b) exceso de burocracia; c) falta de continuidad en mecanismos fundamentales como las Agencias de Desarrollo Rural ADR5 (nuevas formas de extensionismo); d) duplicidad de funciones de las instancias gubernamentales de apoyo a la producción; e) corrupción en el manejo de los recursos materiales y financieros; f) “[…] situaciones estructurales intangibles como el caciquismo y el control político local y regional, que históricamente han constituido grandes obstáculos para el desarrollo de las iniciativas locales[…]”.
En los últimos años ha aumentado la pobreza, lo cual ha provocado un debate sobre la efectividad de los programas sociales y asistenciales alimentarios; en el año de 2016 existían 52.2 millones de personas en situación de pobreza (43.2% de la población); para el año 2020 había 55.7 millones de personas en esta condición (43.9% de la población) (CONEVAL, 2021).
Una de las dimensiones que utiliza el CONEVAL para medir la pobreza es la relacionada con la “carencia por acceso a la alimentación nutritiva y de calidad”; en esta condición aumentó la población, pasando de 26.5 millones en el año de 2016 (21.9% de la población) a 28.6 millones para el año de 2020 (22.5%); es decir, aumentó poco más de 2 millones de personas en 4 años (CONEVAL, 2021). En el CONEVAL, las metodologías de medición multidimensional de la pobreza se enfocan en la percepción del sujeto, es decir, “… no miden la seguridad alimentaria de facto, esto es, aquella que verifica la cantidad y calidad de los alimentos que se consumen, sino lo hacen a partir de la visión del sujeto, sobre su percepción del hambre, el acceso y diversidad de su consumo.
En ese sentido, resulta relevante desarrollar aún más la problemática detrás de la inseguridad alimentaria y describir sus causas principales para enmarcar el contexto en el cual ocurre…”. Por lo que, los datos presentados de la pobreza son indicativos de un problema público importante (CONEVAL, 2018). Para el CONEVAL, “En México, la seguridad alimentaria se mide a través de la Escala Mexicana de Seguridad Alimentaria6, que mide la percepción respecto al acceso a alimentos variados, nutritivos y suficientes, así como experiencias de hambre […]” (CONEVAL, 2018).
La seguridad alimentaria tiene un sustento jurídico y está relacionado directamente con el derecho humano a la alimentación establecido en el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y que el gobierno mexicano también consagra como una garantía constitucional en el artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; además, en las leyes reglamentarias como la Ley General de Desarrollo Social y la Ley General de Salud (CONEVAL, 2018). El pleno ejercicio del derecho a una alimentación adecuada se ve afectado cuando las personas no adquieren, a través de la dieta, los micronutrientes necesarios para llevar una vida sana y productiva. “[…] El indicador idóneo para conocer la deficiencia de micronutrientes se analiza por medio de la prevalencia de anemiaferropriva, que es la más común de las anemias” (CONEVAL, 2018).
Para el CONEVAL, “El derecho a la alimentación comprende, en primer término, la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de las personas y con características aceptables para una determinada cultura; es decir, debe existir disponibilidad suficiente de alimentos inocuos y nutritivos, que sean acordes con las preferencias de las personas según el grupo social en el que estén insertos” (CONEVAL, 2018).
También el derecho a la alimentación se vulnera cuando a pesar de la disponibilidad y accesibilidad en cantidad suficiente y variada, el alimento no es higiénico en su preparación y conservación, no son inocuos, provocando enfermedades gastrointestinales (CONEVAL, 2018). En el actual sexenio gubernamental (2018-2024), la política pública en materia de seguridad alimentaria está inscrita en lo que se denomina el PROGRAma Institucional de Seguridad Alimentaria Mexicana (SEGALMEX), sistema integrado por DICONSA, S.A. de C.V. y LICONSA S.A. de C.V., “[…] contribuye a los objetivos de la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible.
De manera puntual los programas de este sistema se alinean al objetivo uno ‘poner fin a la pobreza en todas sus formas y en todo el mundo’ y al objetivo dos ‘poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible” (SADER-SEGALMEX, 2020). Según la SADER-SEGALMEX, el sistema integrado plantea los siguientes objetivos prioritarios: a) mejorar el ingreso y calidad de vida de los pequeños y medianos productores rurales que contribuya a la producción de granos básicos y leche, así como a la autosuficiencia alimentaria; b) fortalecer el sistema de abasto social de alimentos, con productos de calidad y alto valor nutricional, a través de la Canasta Básica, con precios bajos y disponibilidad en las localidades de mayor marginación y pobreza del país; c) impulsar la economía familiar y la alimentación sana y nutritiva, a través del abasto de leche de calidad a precio preferencial, especialmente niñas, niños y adultos mayores (SADER-SEGALMEX, 2020).
Los programas que forman el sistema integrado, son: a) precios de garantía a productos alimentarios básicos; b) abasto rural (con más de 25,600 tiendas comunitarias fijas que atienden 2,260 municipios y cerca de 23,500 localidades, así como más de 300 tiendas móviles en operación que atienden otras localidades de difícil acceso); c) abasto social de leche (cuenta con una red de 10,275 lecherías y 1,385 Unidades Operativas a través de más de 400 convenios con organizaciones de la sociedad civil (actores sociales), distribuye más de 900 millones de litros de leche anuales a un padrón de beneficiarios mayor a 6 millones de personas (SADER-SEGALMEX, 2020).
Existen, entonces, las condiciones institucionales para revertir la tendencia al alza de la pobreza y la carencia de alimentos; sin embargo, estas mismas instituciones (SADER y SEGALMEX), afirmaron que “La baja productividad en el sector agropecuario, en particular en cuatro granos y leche como los alimentos básicos de nuestra población en condiciones de pobreza extrema y marginación, ha sido consecuencia de una inefectividad en los resultados de las políticas públicas en este segmento particular de los productores rurales pequeños y medianos” (SADER-SEGALMEX, 2020). Una política pública reciente establece que “[…] la autosuficiencia y soberanía alimentaria, se plantea apoyar a partir del 2020, a través del Programa Precios de Garantía a una población objetivo estimada de al menos 130 mil productores de maíz y 30 mil de frijol anualmente […]” (SADER-SEGALMEX, 2020).
Para la SADER, México tiene el reto de garantizar la alimentación a una población que se estima alcanzará los 138.1 millones de habitantes para el año 2030; se requerirá, entonces, producir 14% más de alimentos, lo que obliga a generar un cambio en la política alimentaria, cuyos elementos característicos se refieran a lo productivo, lo justo, lo saludable, lo incluyente y lo sustentable; “La nueva política agroalimentaria se expresa en la implementación de estrategias prioritarias y acciones puntuales en torno a tres grandes objetivos: a) lograr la autosuficiencia agroalimentaria aumentando la producción y productividad agropecuaria y acuícola pesquera; b) bienestar para la población rural mediante la inclusión de los productores excluidos de las actividades productoras rurales y costeras, aprovechando el potencial productivo de cada región y los mercados locales, y c) incrementar las prácticas de producción sostenible en el sector agropecuario y acuícola pesquero frente a los riesgos agroclimáticos” (SADER, 2021). Según la FAO, entre el año 2000 y el año 2016, la obesidad entre la población adulta (18 años y más), en México, pasó del 20.8% al 29.8%. “[…]
En el período 2000 – 2019, las principales causas de muerte fueron, por orden de importancia, las enfermedades del corazón, la Diabetes mellitus y los tumores malignos. Juntas, las tres enfermedades concentraron el 38.9% de las defunciones en el 2000, mientras que, en el 2019, su participación porcentual en el total general fue del 48.3%. La Diabetes mellitus, tuvo el mayor incremento al variar, del 10.7% en 2000 al 15.6% en 2019” (CEDRSSA, 2020).
En cuanto a una política pública ganadera, su importancia radica en considerar como punto de partida la producción, el consumo, la importación y la exportación como un concepto integral en un ambiente social y económico que aporte los nutrientes esenciales (macro y micronutrientes) para el desarrollo humano, empleos e ingresos; además, de contribuir al crecimiento del país y coadyuvar en la seguridad alimentaria nacional. La ASF, considera que “Las actividades pecuarias han sido históricamente reguladas, controladas y fomentadas por el Estado, mediante la expedición de leyes y la creación de instituciones que han tenido la responsabilidad de conducir el crecimiento del sector, así como de resolver las problemáticas inherentes que han obstaculizado su desarrollo […]” (ASF, s/a).
La ASF menciona tres etapas históricas: a) de 1917 a 1990 (se caracterizó por un mercado cerrado de los productos ganaderos; competencia por el uso de la tierra; salud animal y baja producción); b) de 1991 a 2000 (bajo un contexto de mercado abierto y comercio exterior, presentó problemas como baja competitividad y productividad) y c) de 2001 a 2018 (se inicia el enfoque productivo sustentable, pero todavía presentaba erosión y deforestación de los suelos; bajos ingresos de los productores y estancamiento de la productividad) (ASF, s/a).
El CDRSSA (2020), señaló 10 programas, proyectos y estrategias en la ganadería, que se han realizado los últimos años: Programa Especial de Cambio Climático, la SAGARPA (hoy SADER) pretendió promover la producción pecuaria con prácticas y obras de manejo sustentable de tierras y ganado; y, elaborando estudios y constancias de coeficientes de agostadero y clase de tierras en predios agropecuarios, para el aprovechamiento sustentable. Programa de Fomento Ganadero (PROGAN), en donde se realizaron acciones de cría de ganado bovino de carne y doble propósito; ovino y caprino en forma extensiva; la pequeña lechería familiar, así como la apicultura, cunicultura y porcicultura; “[…] bajo la condición de que los beneficiarios protegieran la vegetación, reforestaran, realizaran obras para la conservación del suelo y agua, ajustaran su carga animal y manejaran adecuadamente las excretas”.
Ejecución del Programa de Determinación de Coeficientes de Agostadero, definió el límite de la pequeña propiedad ganadera inafectable y estableció la capacidad de carga animal óptima. Atención a Siniestros Agropecuarios, para otorgar apoyos y fomento a la cultura del aseguramiento y el mejoramiento de la capacidad adaptativa de los productores a desastres naturales producido por fenómenos hidrometeorológicos y geológico (sequía, helada, granizada, nevada, lluvia torrencial, inundación, tornado, ciclón, erupción volcánica y movimiento de ladera).
Programa de Fomento Ganadero, que entregó incentivos económicos para la adquisición de activos productivos, infraestructura, maquinaria y equipo; perforación de pozos, posproducción pecuaria, repoblamiento y rescate de hembras; recría pecuaria, reproducción y material genético pecuario. Programas de Sanidad e Inocuidad para el mejoramiento fitozoosanitario y de inocuidad agroalimentaria; prevenir y combatir plagas y enfermedades. Asistencia técnica especializada en producción animal. Fomento de organizaciones ganaderas locales y especializadas, que buscan la organización económica, el otorgamiento de servicios, la promoción del fomento ganadero y la atención de la problemática que aqueja a los agremiados. Proyecto de Ganadería Sustentable del Fondo para el Ambiente Mundial (GEF por sus siglas en inglés) y la FAO. “[…]
En este proyecto, la SAGARPA (hoy SADER), junto con la organización civil ENDESU, se propuso recuperar la productividad y los servicios ecosistémicos en áreas ambientalmente degradadas; mediante la reconversión productiva, la conservación y el aprovechamiento sustentable de la biodiversidad”. Proyecto Estratégico Nacional “Desarrollo y Fomento de los SSPI como alternativa alimenticia para la ganadería sustentable del trópico en México 2010-2015”, con la participación de la SAGARPA (hoy SADER), la COFUPRO y la Fundación Produce Michoacán El Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, reconoce que “[…] México importa casi la mitad de los alimentos que consume, así como la mayor parte de los insumos, maquinaria, equipo y combustibles para la agricultura […]” y pretende romper la debilidad del campo y la dependencia alimentaria.
Para ello, el Plan Nacional de Desarrollo (2019- 2024), establece seis programas que constituyen la política alimentaria y las acciones en la materia de generación de alimentos a la población; se destaca en política ganadera tres programas: a) precios de garantía a la leche (además a productos agrícolas como maíz, frijol, trigo panificable y arroz); b) crédito ganadero a la palabra, cuyo “[…] objetivo general, es incrementar la productividad del productor pecuario de pequeña escala, mediante la entrega de apoyos en especie y acciones de capitalización productiva.
Sus objetivos específicos son, incrementar los inventarios de bovinos, ovinos, porcinos, caprinos y abejas; apoyar el equipamiento y las obras de infraestructura pecuaria; incrementar la disponibilidad de alimento, suplementaciones minerales proteinizadas; y sacáridas (glucósidos) para el consumo de especies pecuarias; y brindar servicios técnicos” (CDRSSA, 2020); c) Creación del organismo Seguridad Alimentaria Mexicana (SEGALMEX) el cual “Tiene como funciones coordinar la adquisición de productos agroalimentarios a precios de garantía; vender y distribuir fertilizantes, semillas mejoradas o cualquier otro producto que contribuya a elevar la productividad del campo; promover tanto la industrialización de alimentos básicos, leche y sus derivados como la comercialización de los excedentes de la producción agroalimentaria dentro y fuera del país; promover la creación de micro, pequeñas y medianas empresas privadas asociadas a la comercialización de productos alimenticios; apoyar las tareas de investigación científica y desarrollo tecnológico que se encuentren vinculadas con su objeto y distribuir la canasta básica en regiones de alta marginación económica”.
Sus resultados están por verse en lo que resta del sexenio. Para la ASF (s/a), los principales protagonistas de las políticas públicas ganaderas son la SADER, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), la Agencia de Servicios a la Comercialización y Desarrollo de Mercados Agropecuarios (ASERCA), el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA), el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP). Sin embargo, es necesario mencionar que la acción institucional en materia de seguridad alimentaria estaría incompleta sin la participación de los productores y todas las personas involucradas en el sistema alimentario; así como, de la participación de las instituciones académicas cuyos proyectos de investigación se enfoquen a obtener resultados positivos en el mejoramiento del acceso a una alimentación nutritiva y de calidad.
¿Para qué las políticas públicas en materia de seguridad alimentaria?; sencillamente, para avanzar en la erradicación del hambre, en el desarrollo humano y en la construcción de una sociedad más justa. “Creemos en un mundo en el que sistemas alimentarios saludables, sostenibles e inclusivos permitan a las personas y al planeta prosperar. Un mundo sin pobreza ni hambre, un mundo de crecimiento inclusivo, sostenibilidad ambiental y justicia social, un mundo resiliente en el que nadie se quede atrás”, Agnes Kalibata, Enviada Especial para la Cumbre sobre los Sistemas Alimentarios de 2021.
Conclusiones
Primera: en las inspecciones y revisiones de los resultados de los programas componentes del sistema alimentario, se han encontrado deficiencias relacionadas con falta de información e impacto en la población objetivo; deficiencias en la coordinación para la operación de los programas; no hubo o no hay alineación de los objetivos de las políticas con las metas e indicadores de los ODS, por lo que no se sabe qué acciones se podrían realizar hacia el año 2030.
SEGUNDA: en las políticas ganaderas, las evaluaciones realizadas han encontrado deficiencias como la falta de identificación de una georreferenciación para priorizar la atención a determinado grupo de productores u otros actores de la cadena productiva; seguimiento a resultados de los programas; duplicidades de los programas; entre otros.
TERCERA: el sistema alimentario deberá proporcionar la seguridad alimentaria y nutricional a la población, en forma sustentable que atienda los requerimientos alimentarios y que mitigue la pobreza alimentaria y las enfermedades derivadas de la desnutrición, malnutrición y subnutrición (obesidad, diabetes, inadecuado índice de desarrollo humano).
CUARTA: generar las condiciones institucionales, productivas y académicas para el diseño y operación de políticas públicas ganaderas que propicien el consumo de carne, leche y huevo, fuentes importantes de proteínas y de micronutrientes como el hierro, el zinc, la vitamina A, la vitamina B12 y el calcio.
QUINTA: el CONACyT ha propuesto las condiciones institucionales, a través de los PRONAII, para que el componente académico incida y obtenga resultados positivos en el sistema agroalimentario. Esperamos que se aproveche esta condición y participar en el diseño de las políticas públicas en la seguridad alimentaria.
1 El Foro Político de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible fue creado como el foro intergubernamental central para el seguimiento y examen a nivel mundial de la Agenda 2030 y de sus 17 ODS; reemplaza a la Comisión de Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible y proporciona el liderazgo político, la orientación y las recomendaciones para la implementación, el seguimiento y el monitoreo de esta agenda (ONU, 2020).
2“[…] el gobierno mexicano creó dos instancias para coordinar las tareas de preparación para la ejecución, implementación y seguimiento de la Agenda 2030: el Comité Técnico Especializado de los Objetivos de Desarrollo (CTEODS)”. En el Decreto del Consejo Nacional de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de abril de 2017, se estableció que el consejo coordinará las acciones para el diseño, la ejecución y la evaluación de estrategias, políticas, programas y acciones para el cumplimiento de los ODS, e informará sobre el seguimiento de sus objetivos, metas e indicadores (ASF, 2021).
3 En mayo de 2004 el Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, decretó la reforma del artículo 49 de su Ley Orgánica, mediante la cual se estableció que la Cámara de Diputados contaría, en el ámbito de la Secretaría General y adscrito a la Secretaría de Servicios Parlamentarios, con el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CEDRSSA), el cual entró formalmente en funcionamiento el 16 de octubre de 2004; el objetivo fue proporcionar en forma imparcial y oportuna, los servicios de apoyo técnico y la información analítica que le sean requeridos por los legisladores, Órganos de Gobierno, Comisiones y Comités, para el cumplimiento de las atribuciones de la Cámara de Diputados, mediante la organización, procesamiento y análisis de información, así como la elaboración de informes, proyecciones, estudios e investigaciones que se relacionen el desarrollo rural sustentable y la soberanía alimentaria (consultado en http://www.cedrssa.gob.mx/identificacion_institucional.htm, el día 10 de noviembre de 2021).
4 El número de habitantes de una localidad determina si es rural o urbana. De acuerdo con el INEGI, una población se considera rural cuando tiene menos de 2,500 habitantes, mientras que la urbana es aquella donde viven más de 2,500 personas (INEGI, 2020).
5 Las Agencias de Desarrollo Rural (ADR), fueron una forma novedosa de extensionismo realizado por un equipo multidisciplinario que asesoraba y guiaba los procesos productivos y de comercialización. En 2008 cambió su nombre a Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria. inseguridad alimentaria moderada, inseguridad alimentaria leve y seguridad alimentaria” (CONEVAL, 2013).
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Artículo publicado en “Los Porcicultores y su Entorno Septiembre Octubre 2023“
