Gobernanza y redes estratégicas en salud animal

• Estudio de Caso Exitoso en México, a 30 Años de su Creación.

RESUMEN

La globalización, la salud y las relaciones internacionales están estrechamente ligadas como resultado del libre tránsito de bienes y personas, de la internacionalización de los medios de producción y patrones de consumo que afectan múltiples ámbitos de la actividad humana y su interacción con los animales y los ecosistemas.

Por ello, las transformaciones que se generan en las sociedades incrementan la dinámica y complejidad del proceso salud-enfermedad, que hace preciso un abordaje integral con intervenciones desde nuevas perspectivas, ya que los sistemas vivos biológicos, ecológicos o sociales, deben atenderse como elementos integrados en su totalidad, que interactúan y se impactan entre sí; acorde al contexto de la organización sanitaria del país, de sus leyes, su organización político económica, su población humana, animal y el medio ambiente en el que se desarrollan y con el que conviven.

Cada año 60,000 personas mueren a causa de la rabia, el ébola o la fiebre del Valle del Rift, enfermedades que repercuten en la salud humana y animal, disminuyen la productividad, las economías y la seguridad alimentaria de los países. Los organismos internacionales, con el propósito de promover y mantener la salud pública, promueven el concepto de “Una Salud”, estrategia que enfatiza la existencia e interrelación de las personas y los animales como parte del ecosistema, los factores clave para su implementación, son: voluntad política, recursos, metas en común, gobernanza, coordinación y comunicación permanentes, sectores con sistemas sólidos y reconocimiento de casos de éxito.

Los gobiernos también deben evolucionar en su administración pública, crear y aplicar nuevos modelos, dispositivos y tecnologías de gestión para ser eficientes y cumplir con sus obligaciones hacia la población; además de adaptarse a un mundo globalizado y dinámico que le permita recuperar la confianza y credibilidad de los ciudadanos y legitimarse ante ellos; uno de estos modelos es la Gobernanza, los gobiernos no pueden solos, por lo que es indispensable la construcción de puentes entre todos los sectores.

Como ejemplo de gobernanza y redes estratégicas en México, se presenta al Consejo Técnico Consultivo Nacional de Sanidad Animal (CONASA), creado en 1991 bajo el liderazgo de las autoridades federales responsables en materia agroalimentaria, concebido con el propósito de dar cabida a una mayor participación técnica y científica de los diversos agentes de la sociedad, entre ellos: las organizaciones de productores primarios; las industrias que dan servicios a la producción y a la transformación de productos y subproductos pecuarios; las instituciones de enseñanza e investigación; y, las organizaciones de profesionales de la medicina veterinaria. Con 30 años de operación goza de posicionamiento y credibilidad por su funcionamiento imparcial, íntegro e independiente.

INTRODUCCIÓN

La globalización comercial es un proceso de interacción e integración entre los individuos, poblaciones, empresas y gobiernos de diferentes naciones, produce efectos tanto en el medio ambiente, la cultura, los sistemas políticos, el desarrollo y la prosperidad económica, como en el bienestar físico de los seres humanos y sus estilos de vida. El riesgo para la salud pública es alto, al existir repercusiones en la salud, bienestar y producción animal, la seguridad alimentaria, el medio ambiente y la economía rural (Solís, et al., 2012).

La salud es un concepto social porque se vincula con las costumbres, tradiciones, actitudes y juicios de valor de los diversos grupos de una sociedad y porque involucra la participación de todos los actores (personas, animales, ecosistemas) y factores que interactúan en la comunidad. En lo individual es preciso que exista una corresponsabilidad y autocuidado, que permita un grado de higiene adecuada en las personas; en lo colectivo de la participación del poder público en la satisfacción de las necesidades sociales y, en la generación y fortalecimiento de sistemas de salud sólidos y resilientes (Moctezuma, 2000). La salud humana está unida a la salud y producción animal, los animales en su relación con el hombre deben mantenerse sanos para reducir la posibilidad de la presentación de enfermedades transmitidas entre sí.

La Organización Mundial de la Salud (OMS), señala que el 75% de las nuevas enfermedades que han afectado a los humanos en los pasados 20 años, han sido causadas por patógenos originados en los animales o por subproductos de origen animal. La Organización Mundial de Sanidad Animal (OMSA), menciona que las enfermedades son responsables del 20% de las pérdidas de la producción animal, el 60% de las enfermedades infecciosas son zoonóticas, 5 nuevas enfermedades humanas aparecen cada año, tres de las cuales son de origen animal (como, SARS-CoV-2), al menos un 75% de los agentes patógenos de las enfermedades infecciosas emergentes del humano son de origen animal (Ébola, VIH, Influenza), 80% de los agentes patógenos que pueden utilizarse con fines de bioterrorismo son de origen animal (OIE, 2021).

La preservación de la salud y la protección contra riesgos sanitarios de un mundo cada vez más interdependiente, exige más y mejores formas de cooperación internacional; deben fortalecerse los esfuerzos internacionales para prevenir la propagación de enfermedades transmisibles, que, al ser una fuente de responsabilidad compartida, dan como resultado la creación de bienes públicos globales en materia sanitaria (Jaramillo, 2013). Al integrarse la salud; humana, animal y del ambiente, con el propósito de promover y mantener la salud pública, se acuña el concepto de Una Salud. Se promueve a nivel global por organismos internacionales, para planificar estrategias orientadas a salvaguardar la salud pública y aportar soluciones a situaciones de riesgo generadas a nivel mundial (Lee y Brumme, 2013).

La atención de la salud debe ser multifactorial, global, que trascienda fronteras y estructuras de gobierno, requiere de un abordaje holístico, integral, con perspectiva intersectorial, multidisciplinaria, interdisciplinaria y transdisciplinaria. Se precisa de una salud pública con implementación de políticas que posibiliten programas de intervención accesibles, combinación de cambios estructurales y acciones individuales. Los países deben incorporarlos de manera progresiva a sus políticas, programas y disposiciones nacionales (armonización) (Arvizu y Téllez, 2016). Los factores clave para la implementación de Una Salud, son: voluntad política, recursos, metas en común, gobernanza, coordinación y comunicación permanente, sectores con sistemas sólidos y el reconocimiento de casos de éxito (FAO, OIE, OMS, 2021).

La gobernanza surge como respuesta a la globalización que ha impuesto la necesidad de reorganizar y reestructurar los gobiernos y las administraciones públicas, para permitir un mayor y más ágil flujo de capitales, mercancías y personas entre las diversas regiones del mundo. Los países se han visto obligados a modificar sus legislaciones, transformar sus instituciones y ajustar las burocracias, enfrentando con ello nuevos retos para la gobernabilidad de sus sociedades (Moyado, 2014).

Los últimos 40 años evidencian un protagonismo creciente de la sociedad civil, que manifiesta cada vez una mayor diversidad, pluralidad y dinamismo, lo que va dando forma a la denominada gobernanza; las nuevas formas de comunicación y proliferación de redes sociales, generan condiciones en las cuales los actores no gubernamentales, sociales y privados se suman a los gubernamentales y servidores públicos para la formulación de las políticas públicas, su implementación, evaluación y seguimiento (Moreno, 2014).

La gobernanza es un rediseño institucional, adoptando la calidad de los servicios públicos como instrumento para fortalecer la legitimidad de gobierno y mejorar el desempeño del sector público; convocar e incentivar a la sociedad civil a participar en la toma de decisiones y ser copartícipe de la solución de los problemas sociales (Moyado (2014). Hay nuevos actores y procesos que demandan respuestas más ágiles que tienden a la innovación en la gestión pública para evitar que la cultura, la inercia y las rutinas alejen a los Estados de los ciudadanos (Moreno, 2014).

Ha sido obligación del Estado Mexicano mantener, promover y mejorar la salud de las personas, por lo que ha tenido que incorporar y cumplir con las recomendaciones y lineamientos, derivados de la dinámica poblacional, el cambio climático, el calentamiento global, la movilización de poblaciones humanas, animales y mercancías (Rosique, 2006). Con el propósito de fortalecer los sistemas de salud, disminuir las inequidades y promover atención oportuna, integral y de calidad, bajo una visión colectiva, es indispensable la participación de los tres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal), la comunidad organizada, la sociedad civil, la academia, las instituciones de educación e investigación y el sector privado (Tapia y Motta, 2005. Giaconi, 1994).

OBJETIVO

Este trabajo tiene el propósito de presentar los objetivos y factores para la implementación de Una Salud, destacando la gobernanza como característica de un gobierno moderno e incluyente para enfrentar los retos y cumplir con sus mandatos constitucionales para propiciar el bien común de la población.

Para describir las cualidades de cada uno de los elementos de Una Salud, se toma como base lo establecido en la “Guía tripartita de atención a las zoonosis” y se compara con la creación, estructura, funcionamiento del Consejo Técnico Consultivo Nacional de Sanidad Animal (CONASA). Con base en los resultados que el Consejo ha generado durante sus 30 años de operación, se revisa y analiza su modelo de gobernanza y creación de redes estratégicas.

MATERIAL Y MÉTODOS

Se realiza una revisión y análisis de bibliografía, hemerografía, mesografía, normativo y de información pública, obtenida de fuentes institucionales de organismos internacionales, como la Organización Mundial de Salud (OMS), la Organización Mundial de Sanidad Animal (OMSA), la Organización de la Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO); dependencias de gobierno en México, como la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (Sader), la Secretaría de Salud, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales; órgano de apoyo a la administración pública como el Consejo Técnico Consultivo Nacional de Sanidad Animal (CONASA).

DESARROLLO

La globalización es la creciente interconectividad, reflejada en la expansión de flujos de información, tecnología, capital, bienes, servicios, personas y animales en el mundo, manifiesta a través del libre comercio, la formación de bloques regionales culturales, sociales y económicos que intercambian bienes, servicios, capitales e información entre sí. Ha elevado el tamaño de la economía y de la riqueza, pero también ha tenido repercusiones financieras, económicas, sanitarias, políticas, sociales, culturales y ambientales con consecuencias globales (Torres, 2017).

Los riesgos sistémicos pueden ser las inestabilidades de los mercados financieros globales, los ecológicos, la desigualdad, la pobreza, la salud, la desintegración social, la violencia, el terrorismo y la migración; con la posibilidad de convertirse en conflictos que traspasan las fronteras; son problemas que no pueden atribuirse a una sola nación, obedecen a lógicas globales y su atención debe provenir de formas de cooperación internacional (Solís et al., 2012). La salud involucra elementos físicos, biológicos, psicológicos, sociales y ambientales; que, a su vez, depende de la interacción permanente y recíproca entre todos los seres vivos que conviven en las diversas sociedades y ecosistemas (Salazar, 2017).

Tiene una dimensión colectiva si consideramos que hay factores sociales que tienden a preservarla o quebrantarla, tales como: epidemias, contaminacion, circulacion de agentes patogenos, falta de habitos higienicos e inapropiadas medidas de prevencion de enfermedades (Carbonell y Carbonell, 2013). Las enfermedades reemergentes, se refieren al resurgimiento de aquellas que ya habian sido, aparentemente, erradicadas o su incidencia disminuida (OMS, 1994); destaca, la tuberculosis, que en el mundo produce mas de dos millones de muertes al ano y que alrededor de 9 millones de personas la padecen. Algunas condiciones para su regreso, son: el VIH/SIDA, el hacinamiento, la mala nutricion, la falta de atencion a la salud, el consumo de leche y subproductos no pasteurizados (Frenk y Gomez, 2007).

Las zoonosis se refieren a las enfermedades infecciosas y contagiosas transmitidas por los animales al humano (por agentes infecciosos, parasitarios y priones que afectan a mas de una especie del reino animal); sea por contacto directo, por alimentos contaminados o a traves de diversos tipos de vectores (mosquitos, garrapatas) o por reservorios (aves migratorias) (Marcos, 2013). Los factores relacionados con la emergencia de las infecciones, se clasifican en: demograficos, tecnologicos, industriales, de comportamiento, desarrollo economico, utilizacion de la tierra, comercio internacional, adaptacion y cambio de los microbios (resistencia a los antimicrobianos), ruptura en las medidas de salud publica, el calentamiento global y la emergencia climatica (PHAO, 1995).

Se requiere que la atencion a la salud, sea un proceso en continua reinvencion, ya que existen nuevos actores, nuevos debates y, sobre todo, nuevos desafios (Frenk, Gomez, 2007). Las enfermedades emergentes y reemergentes, las zoonosis y las enfermedades transmitidas por alimentos, son llamadas enfermedades descuidadas, olvidadas, la marginacion, la pobreza, la falta de tierra, la perdida de empleos, se presentan en su mayoria en las poblaciones marginadas, con rezagos en su desarrollo, reflejo de la falta de equidad en las sociedades (Garza y Arvizu, 2012).

SALUD GLOBAL, SALUD PÚBLICA GLOBAL, UNA SALUD

Salud Global se refiere a cualquier tema de salud que concierne a dos o mas paises o es afectado por factores transnacionales. Supone el estudio inter nivel mundial y de las respuestas sociales generadas para enfrentarlo. Incluye el esfuerzo sistemático para identificar las necesidades de salud de la comunidad global y la organización de respuestas integrando la formulación de políticas, la movilización de recursos y la implantación de estrategias. Enfatiza la cooperación entre todos los actores en materia de educación, investigación y prestación de servicios de salud (Jamison, Frenk, Knaul, 1998).

En la salud global su nivel de análisis y objeto de estudio, es el poblacional, integrado con los miembros de la comunidad mundial: las naciones, los estados, las agencias multilaterales, las instituciones filantrópicas, las corporaciones transnacionales, las instituciones académicas, de investigación y las organizaciones de la sociedad civil (Frenk, Chacón, 1992). Los gobiernos tienen la responsabilidad de mantener y promover la salud de la población; sin embargo, los determinantes de la salud se vinculan con la interdependencia entre los países, por lo tanto, es indispensable la acción colectiva internacional, por medio de la cual los estados nacionales comparten su soberanía para alcanzar objetivos que solo pueden lograrse con la colaboración internacional.

La salud es el objetivo prioritario y trascendente para avanzar hacia el desarrollo, la seguridad, la democracia y el valor universal de los derechos humanos (Frenk y Gómez, 2007). La aparición de nuevos agentes patógenos y la reaparición de otros que se consideraban controlados, añadidos al potencial multiplicador de la globalización, han agravado su impacto tanto como problema de salud mundial, como de seguridad internacional (Arteaga, 2020).

Se requiere una respuesta con un sistema y una política de seguridad global, las instituciones, las normas, los instrumentos que permitan transitar de un modelo reactivo a una respuesta preventivo y sistematizado. El avance de la política de salud global depende de la prioridad que ocupe en las agendas nacionales e internacionales. La salud pública define el estado de salud de la comunidad: de los individuos que la conforman, sus estructuras, instalaciones y formas de acción para preservar la salud colectiva y las relaciones e interacciones entre todos los seres vivos (Cano, 2014).

La salud pública global actúa sobre el comercio internacional de bienes y servicios, los convenios mundiales y la legislacion sanitaria internacional, las agencias y organismos multilaterales y la situacion relativa de la salud en diferentes paises y regiones (migraciones, movilidad en las fronteras, importacion y exportacion de bienes y servicios de salud, y sus efectos en la salud mundial y local) (Franco y Alvarez, 2009).

La preparacion y respuesta a retos sanitarios se han centrado en la salud humana, pero cada vez es mas evidente que la exclusion de los sectores de salud animal y ambiental ha permitido el surgimiento de problemas complejos de salud. Por ello, se ha impulsado el enfoque de Una Sola Salud, que requiere que cada pais promueva la gobernanza para asegurar la coordinacion y colaboracion entre los sectores (Hegewisch, 2022). En abril de 2010 se emite el documento D-10855 distribuyendo responsabilidades y coordinacion de actividades mundiales, para abordar los riesgos sanitarios en la interfase humana-animal-ecosistema, da inicio la tendencia Una Salud, nacida con los 12 principios de Manhattan (Marcos, 2013).

GUÍA TRIPARTITA PARA LA ATENCIÓN DE LAS ZOONOSIS EN EL MARCO DE UNA SALUD

La FAO, OMSA y OMS, para ayudar a los países a controlar las zoonosis, publican la guía: “Adoptar el enfoque multisectorial Una sola salud” (OIE, 2019), presenta principios, buenas prácticas para establecer una colaboración sustentable y funcional en el marco de la interfaz hombre-animal-ecosistema. Es flexible para ser utilizada en el caso de otras amenazas sanitarias; como la inocuidad alimentaria y la resistencia a los antimicrobianos (RAM) (OIE, 2019). Enfatiza que los gobiernos de los países deben incidir en los determinantes sociales de la salud y considerar las condiciones en que las personas nacen, crecen, viven, trabajan y envejecen; al influir sobre ellos factores políticos, normas culturales, valores y creencias, la economía, la distribución del poder, el género y, si se trata de una comunidad urbana o rural. Para que estos esfuerzos sean continuos y sostenibles, es indispensable que se gestionen o promuevan mecanismos para su aplicación y viabilidad. Figura 1.

Se destaca una gobernanza sólida, por lo que es necesario involucrar a todas las partes interesadas, generar redes estratégicas para que cada una, desde su propia óptica, intereses y recursos contribuyan a la construcción holística e integral del bien común. DE

LA GOBERNANZA Y REDES ESTRATÉGICAS

La complejidad de gobernabilidad que enfrentan los países, se enfocan a la capacidad directiva de los gobiernos para con sus sociedades, impulsar acciones y traducirlas en resultados; y, a la legitimidad política para ofrecer respuestas oportunas y atingentes a las necesidades de los ciudadanos (Moyado, 2014). Los gobiernos y las administraciones públicas, se enfrentan a la necesidad de mejorar la prestación de servicios públicos indispensable para el desarrollo y funcionamiento de las sociedades, como: la seguridad pública, el transporte, la salud, la educación, el abasto de alimentos, el agua potable, la creación y mejoramiento de infraestructura. Servicios que muestran una demanda creciente por una provisión eficiente y de calidad, a la altura de las necesidades y expectativas de los ciudadanos usuarios (Moyado, 2014). En el acto de gobernar intervienen los gobernantes y gobernados, el modo en que ambos se relacionan y participan en la toma de decisiones, se conoce como Gobernanza.

Es el modo de dirección exitosa de la sociedad contemporánea, que supone e implica definición de objetivos comunes, alude a la mayor cantidad de decisión e influencia que los actores no gubernamentales han adquirido en el procesamiento de los asuntos públicos, en la definición de la orientación e instrumentación de las políticas públicas (Aguilar, 2010). En la gobernanza las personas pueden participar en las decisiones que les aseguran una vida digna; para eso, los ciudadanos necesitan que exista libertad de expresión y asociación, respeto y fortalecimiento de los derechos humanos y estar informados sobre lo que los gobernantes deciden y hacen. La aceptación y participación directa o indirecta de la colectividad en la realización de los objetivos comunes. La coordinación de las múltiples acciones de los actores sociales para posibilitar y/o asegurar su realización (Jáuregui, 2011). Gobernanza implica acción colectiva, que no se sostiene sin la participación del gobierno, al ser éste quien tiene las atribuciones legales y le corresponde la vigilancia y el control.

La gobernanza toma la forma de coordinación y participación de la acción colectiva más que el de la subordinación de actores independientes. Las formas de coordinación y convivencia para dirigir a una sociedad, se lleva a cabo en modo de interdependencia-asociación-coproducción/ corresponsabilidad entre el gobierno y actores u organizaciones privadas y sociales (Aguilar, 2010). La gobernanza es una forma de gestión y no un régimen de gobierno, una relación donde interactúan los poderes públicos, los intereses privados (industriales, agrícolas y comerciales) y la sociedad civil, que vincula a los consumidores con los usuarios.

Las relaciones se dan a escala multinivel bajo normas y reglas que pautan la interrelación en el marco de redes de actores públicos, privados y sociales, en la definición del interés general. Se asocia a una mayor integración de actores no gubernamentales en el desafío e implementación de las políticas (Torres, 2017).

Los gobiernos no cuentan con los recursos necesarios para ejercer su capacidad directiva y atender las demandas de la sociedad, lo que conduce a plantearse la conveniencia de incluir los recursos que se encuentran en el ámbito empresarial y en el sector social para encontrar soluciones; el propósito es construir un nuevo equilibrio entre el Estado, el mercado y la organización social. Las aportaciones que realiza cada uno de los sectores involucrados se relaciona con su área de actividad. Figura 2. Una red es la serie de vínculos entre un conjunto definido de actores (Requena, 1989); los actores que están interesados en la elaboración de una política determinada y disponen de recursos necesarios para su formulación o ejecución y se relacionan entre sí para intercambiarlos.

Estas relaciones constituyen la estructura de la red que permite el intercambio de recursos, las redes de políticas o estructuras de gobernanza, sólo son un modelo analítico, un marco de interpretación que permite el análisis de las interacciones entre actores (Espejel, 2014). Solís (2012) destaca que es preciso tener flexibilidad y reinventar o promover nuevos instrumentos de gestión, capacitación constante y/o conocimiento sobre las posibilidades de intervención y/o cooperación social en temas gubernamentales.

Los factores a desarrollar a través de la gobernanza y las redes estratégicas, se detallan en la figura 3. Es necesaria la redefinición de las estructuras, relaciones y procedimientos de la administración pública, los gobiernos deben mirar hacia la participación activa de la sociedad para la toma de decisiones, establecer estrategias de desarrollo en pro del bienestar general para garantizar el mejoramiento de la calidad de vida en la población (Torres, 2017).

Artículo publicado en “Los Avicultores y su Entorno Octubre Noviembre 2023“